Competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia procesal civil y familiar

En noviembre de 2015, el Gobierno de la República, en conjunto con el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (IIJUNAM), convocó a representantes de todos los sectores a los diálogos por la “Justicia Cotidiana”. En este ejercicio de diálogo, se diagnosticaron los principales problemas de acceso a la justicia y se construyeron probables soluciones.

Una de las conclusiones fue que en la impartición de justicia en todas las materias y en el ejercicio de la abogacía y defensa legal en nuestro país prevalece una cultura procesalista. Así mismo, se identificaron dos categorías de obstáculos de acceso a la justicia: i) excesivas formalidades previstas en la legislación y ii) la inadecuada interpretación y aplicación de las normas por los operadores del sistema de justicia.

Por esta razón, el 28 de abril de 2016 se presentó un proyecto ante la Cámara de Senadores para agregar una fracción XXIX-X al artículo 73 de la CPEUM. Esto, con la idea de contar con procedimientos civiles homologados en todo el territorio mexicano y reducir costos para los particulares, acelerando la solución de los conflictos y evitar disparidades en los criterios jurisdiccionales entre los distintos tribunales del país.

Como consecuencia, el 15 de septiembre de 2017 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se reformaron y adicionaron los artículos 16, 17 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[1]. Dicha reforma también es conocida como reforma y adiciones en materia de justicia cotidiana.

Así, mediante el decreto en cuestión se modificó el artículo 16 constitucional en su primer párrafo, mientras que al artículo 17 constitucional se agregó un párrafo tercero.

Por lo que hace al artículo 73 constitucional, el cual contempla las facultades del Congreso, mediante la reforma del 15 de septiembre de 2017, se agregó la fracción XXX del artículo en cuestión. Dicha fracción agrega como facultad del Congreso de la Unión el expedir una legislación única en materia procesal civil y familiar.

Es necesario destacar que el territorio mexicano está compuesto por entidades federativas, las cuales son libres y soberanas en todo lo concerniente a su régimen interior e incluso, previo a la reforma referida, contaban con atribuciones constitucionales para poder expedir su propia legislación en materia procesal civil y familiar.

A manera de paréntesis y previo a la reforma, eran los Estados de la República los únicos facultados para expedir legislación relativa a materia subjetiva y adjetiva en materia civil y familiar por ser correspondiente al orden local y no a la Federación.

Sin embargo, el diverso contenido de normas procesales del país ha generado múltiples obstáculos para que las personas puedan acceder a una justicia pronta y expedita en materia civil y familiar. Lo anterior se debe a la existencia de reglas, plazos, términos, criterios y sentencias distintas e incluso contradictorias, en relación con un mismo procedimiento, provocando incertidumbre en las personas.

En efecto, las relaciones civiles y familiares son los cimientos de una sociedad y una convivencia armónica y pacífica de la sociedad. Por ello, resulta necesario establecer una misma base regulatoria que fije los elementos necesarios que permitan fortalecer, unificar y agilizar los procedimientos civiles y familiares, además de otorgar a las personas seguridad jurídica en dichos procedimientos.

De esta manera, con la reforma al mencionado artículo constitucional se buscaba mejorar el acceso a la justicia con procedimientos homologados y criterios uniformes a lo largo y ancho del territorio mexicano, reduciendo los costos para los particulares.

Así, a la luz de la reforma del 15 de septiembre de 2017[2], se facultó al Congreso de la Unión para que expidiera una legislación única aplicable en toda la república en materia de procedimiento civil y familiar. Así, tal y como existe el Código Nacional de Procedimientos Penales, la reforma del 15 de septiembre de 2017 pretende algo similar en materia de procedimiento civil y familiar.

En este sentido, una de las consecuencias de la adición de la fracción XXX del artículo 73 constitucional, implicó la obligación de crear una legislación única en materia de procedimientos civiles y familiares. Como consecuencia, el Código de Federal de Procedimientos Civiles, así como los Códigos de Procedimientos Civiles y Familiares de las entidades federativas perderán su vigencia.

En el mismo orden de ideas, es prudente mencionar que toda vez que los procesos orales en materia civil y familiar se encuentran regulados en los Códigos mencionados en el párrafo inmediato anterior, los procedimientos previstos en los Códigos referidos perderían también su vigencia y se sujetarían a lo establecido en el entonces Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, mismo que deberá incluir la regulación conducente a los procedimientos orales para las materias civil y familiar.

Al respecto, el Congreso de la Unión no ha dado cumplimiento a lo establecido en el transitorio cuarto[3] del decreto, el cual establece que el Congreso de la Unión deberá expedir la legislación de proceso civil y familiar en un plazo no mayor a 180 días contados a partir de la entrada en vigor del decreto, es decir, que no deberán pasar del 16 de marzo del 2018.

Dado lo anterior, resulta aplicable el transitorio quinto**[4]** de decreto en cuestión, el cual establece que la legislación procesal civil y familiar de la Federación y de las entidades federativas continuará vigente hasta en tanto entre en vigor la legislación a que se refiere la fracción XXX del artículo 73 constitucional.

Por otro lado, hoy en día se han presentado cuatro iniciativas para la expedición del Código Nacional de Procedimientos de mérito, de las cuales se pueden apreciar los siguientes datos de identificación:

< tabla pendiente >

Así, consideramos que la referida reforma es de gran trascendencia para la vida jurídica del país para unificar y agilizar los procedimientos civiles y familiares. Sin embargo, a pesar de que existen dos iniciativas de ley, las cuales se encuentran pendiente en la cámara de origen, actualmente no ha sido aprobada ni promulgada la “legislación única en materia procesal civil y familiar”. Es decir, el Congreso de la Unión ha incumplido con su obligación de expedir la legislación de proceso civil y familiar en un plazo no mayor a 180 días contados a partir de la entrada en vigor del decreto, ya que los 180 días se cumplieron el 16 de marzo del 2018.

Dicho lo anterior, la falta de emisión de una “legislación única en materia procesal civil y familiar” constituye claramente una omisión legislativa por parte del Congreso de la Unión.

En este sentido, la omisión legislativa puede definirse como la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un tiempo excesivo, de aquéllas normas de obligatorio y concreto desarrollo, de forma que impide la eficaz aplicación y efectividad del texto constitucional, esto es, incumple con el desarrollo de determinadas cláusulas constitucionales, a fin de tornarlas operativas, y esto sucede cuando el silencio del legislador altera el contenido normativo, o provoca situaciones contrarias a la Constitución.[5]

Por añadidura, se puede hablar de omisiones legislativas absolutas y relativas, mismas que deben analizarse desde el punto de vista competencial o facultativo, lo cual da como resultado los siguientes tipos de omisiones legislativas:

  1. Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho;
  • Relativas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente;
  • Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga;
  • Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.[6]

En este sentido se actualiza el supuesto de una omisión legislativa absoluta en competencia de ejercicio obligatorio, toda vez que el Congreso de la Unión estuvo obligado a emitir la multicitada legislación única dentro del término de 180 días; no obstante, no ha cumplido con dicha obligación, por lo que el amparo indirecto como mecanismo para poder agilizar el proceso legislativo para su correcta emisión se vuelve relevante.

Si bien es cierto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que es improcedente el juicio de amparo contra una omisión legislativa**[7]**, pues de concederse el efecto sería obligar a la autoridad legislativa a reparar la omisión, dando efectos generales a la ejecutoria, que vincularía no sólo al promovente del amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, también es cierto que dicho criterio fue emitido antes de la reforma constitucional en materia de derechos humanos por la que se expidió la Nueva Ley de Amparo bajo la cual actualmente es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama la omisión legislativa o reglamentaria.

En síntesis, bajo la normatividad actual, el juicio de amparo indirecto es efectivamente procedente ante una omisión legislativa cuando hay un mandato constitucional o legal que obligue a la autoridad y este no lo haya ejecutado.

Además, resulta evidente que la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional, como mecanismos de control constitucional, resultan improcedentes e inefectivos en el presente supuesto.

Esto pues el primero de ellos es un mecanismo constitucional dirigido a reclamar la inconstitucionalidad de una norma general[8], usualmente conocido como “control abstracto”; mientras que el segundo es un proceso jurisdiccional seguido ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación como instancia única en la que se dirimen conflictos de constitucionalidad o de legalidad surgidos a partir de las distribuciones competenciales[9] en los distintos órdenes jurídicos o derivados del principio de división de poderes.

Refuerzan a los argumentos anteriores las tesis citadas hasta el momento, así como la siguiente tesis aislada aplicada de manera directa:

OMISIÓN LEGISLATIVA O REGLAMENTARIA. HIPÓTESIS EN QUE ES PROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO. [10]

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo la tesis aislada de la improcedencia del juicio de amparo, cuando se impugna la omisión de la autoridad para expedir disposiciones de carácter general porque, en esos casos, podrían darse efectos generales a la ejecutoria vinculando no sólo al quejoso y a las responsables, sino a todos los gobernados y autoridades relacionadas con la norma creada, contraviniendo el principio de relatividad de las sentencias. Dicho criterio fue emitido antes de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de seis de junio de dos mil once, así como del decreto por el que se expidió la nueva Ley de Amparo de dos de abril de dos mil trece por lo que, adminiculando ambas reformas, actualmente es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama la omisión legislativa o reglamentaria, por lo menos, cuando hay un mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad y éste no se ha ejecutado. En tal virtud, cuando se impugna la omisión legislativa o reglamentaria debe demostrarse que el deber de actuar de la autoridad en cierto sentido existe, esto es, que un mandato legal obliga a una autoridad a expedir una disposición de carácter general; y quien tenga interés legítimo puede acudir a reclamar el inactuar de la autoridad. En esa circunstancia, el juicio de amparo sí es procedente cuando se trate de una omisión legislativa o reglamentaria, porque en ese supuesto no se pretende satisfacer un interés particular, sino uno legítimo para el cumplimiento de un mandato legal ya existente.

DÉCIMO OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Queja 53/2016. Edmundo López de la Rosa, consejero del Pueblo de Mexicaltzingo. 21 de abril de 2016. Unanimidad de votos. Ponente: Juan Carlos Cruz Razo. Secretario: Carlos Gregorio García Rivera.

Nota: Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de tesis 249/2017, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 13 de junio de 2019.

En consecuencia, resulta evidente que el juicio de amparo es el medio de control constitucional idóneo en el presente caso, pero podría no ser claro quién está facultado para promoverlo. En este sentido, es importante tener en mente el concepto de interés legítimo en correlación con el concepto de omisión legislativa.

De acuerdo con el artículo 107, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo.

Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre los conceptos de interés legítimo e interés jurídico; en fechas recientes la Segunda Sala de la Corte se ocupó de delimitar los conceptos de interés legítimo y jurídico respecto a la procedencia del juicio de amparo indirecto, la cual determinó que para probar el interés legítimo, deberá acreditarse que: a) exista una norma constitucional en la que se establezca o tutele algún interés difuso en beneficio de una colectividad determinada; b) el acto reclamado transgreda ese interés difuso, ya sea de manera individual o colectiva; y, c) el promovente pertenezca a esa colectividad[11].

Entonces resulta que, el interés legítimo no es exclusivo como el derecho subjetivo, más bien, es concurrente y coincidente, pues protege a una pluralidad de sujetos respecto de situaciones de hecho que los favorecen[12].

Tomando en cuenta lo anterior, es fácil que para impugnar la omisión legislativa satisfactoriamente es necesario contar con un interés legítimo, el cual estará directamente relacionado en la medida en que la omisión de la autoridad, en este caso el Congreso de la Unión, provoque una ausencia de regulación que vulnere los derechos colectivos y personales de los que se duela el quejoso.

Por lo que el interés legítimo, tratándose de omisiones legislativas, debe cumplir dos requisitos: que el quejoso forme parte de un grupo social determinado sobre el que esté prevista una regulación, y que exista un deber de la autoridad de pronunciarse legislando[13]; requisitos que efectivamente se han comprobado a lo largo del cuerpo de este artículo.

En suma, toda vez que el interés legítimo puede ser concurrente y coincidente es justamente lo que permite que el medio de control constitucional pueda ejercerse de manera individual y colectiva, otorgando la protección constitucional respectiva y sin vulnerar el principio de relatividad de las sentencias.

En conclusión, el Congreso de la Unión incumplió la obligación contenida en el decreto referido consistente en expedir un Código Nacional único de procedimientos civiles y familiares, incluyendo los de oralidad, en el plazo de 180 días señalado.

El pasado 17 de marzo de 2020 se cumplieron dos años de incumplimiento a la obligación apenas señalada, quedando como opciones el esperar la promulgación del Código referido o, que uno o varios ciudadanos interpongan una demanda de amparo indirecto en los términos señalados.


[1] DECRETO por el que se reforman y adicionan los artículos 16, 17 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Justicia Cotidiana (Solución de Fondo del Conflicto y Competencia Legislativa sobre Procedimientos Civiles y Familiares_)”,_ _Diario Oficial de la Federación,_ 15 de septiembre de 2017, México.

[2] Idem

[3] “CUARTO. El Congreso de la Unión deberá expedir la legislación procedimental a que hace referencia la fracción XXX del artículo 73 constitucional adicionado mediante el presente Decreto, en un plazo que no excederá de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.” Diario Oficial de la Federación, 15 de septiembre de 2017, México.

[4] “QUINTO. La legislación procesal civil y familiar de la Federación y de las entidades federativas continuará vigente hasta en tanto entre en vigor la legislación a que se refiere la fracción XXX del artículo 73 constitucional, adicionada mediante el presente Decreto, y de conformidad con el régimen transitorio que la misma prevea. Los procedimientos iniciados y las sentencias emitidas con fundamento en la legislación procesal civil federal y la legislación procesal civil y familiar de las entidades federativas deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a la misma.” Diario Oficial de la Federación, 15 de septiembre de 2017, México.

[5] Tribunales Colegiados de Circuito, OMISIÓN LEGISLATIVA. SU CONCEPTO., Tesis: I.4o.A.21 K (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo II, Pag. 1200, 2005199.

[6] Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS., Tesis: P./J. 11/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, Febrero de 2006, Pag. 1527, 175872.

[7] Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis: P. CLXVIII/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, Diciembre de 1997, Pag. 180, 197222.

[8] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: (…) II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

[9] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: (…)

[10] Tribunales Colegiados de Circuito, OMISIÓN LEGISLATIVA O REGLAMENTARIA. HIPÓTESIS EN QUE ES PROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO., Tesis: I.18o.A.11 K (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV, Pag. 2995, 2012767.

[11] Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS JURÍDICO. SUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS COMO REQUISITOS PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, CONFORME AL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS., Tesis: 2a./J. 51/2019 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 64, Marzo de 2019, Tomo II, Pag. 1598, 2019456.

[12] Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Alonso Herrera. (2017). Omisiones legislativas y juicio de amparo. En El Juicio de Amparo en el Centenario de la Constitución Mexicana de 1917: Pasado, presente y futuro (547-561). Ciudad de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

[13] Ídem.

Vázquez Cardozo Abogados

Vázquez Cardozo Abogados 22-02-2021